Giustizia, divagazioni (in)costituzionali sulla riforma della prescrizione

a cura di Davide De Lungo*

L’istituto della prescrizione, come noto, non trova una diretta disciplina in Costituzione o nei trattati internazionali cui l’Italia ha aderito; tanto questi ultimi, quanto la nostra Carta, però, pongono principi che condizionano in profondità la discrezionalità del legislatore. Su un piano più generale, la prescrizione va intesa come istituto giuridico presupposto, in qualche modo coessenziale ad ogni ordinamento: sia in prospettiva storica che comparatistica, tutti i sistemi giuridici riconoscono effetti al decorso del tempo, alla luce di esigenze di certezza e garanzia che pur diversamente declinate ricorrono in tutte le epoche e in tutte le esperienze, e appaiono particolarmente penetranti nello Stato di diritto; anche queste, dunque, concorrono a definire i limiti e, ancor prima, la struttura logica che eventuali interventi normativi debbono osservare.
In questa prospettiva – provando a limitare lo spettro del ragionamento – la recente riforma della prescrizione presenta tre criticità e incongruenze a mio avviso rilevanti.
Il primo problema è rappresentato dal rovesciamento della presunzione di non colpevolezza di cui all’art. 27 Cost. La criticità in questione, a ben vedere, non è il frutto esclusivo e diretto della modifica di cui discutiamo, ma l’effetto cumulativo di una serie di interventi succedutesi negli ultimi anni che, come una sorta di goccia cinese, hanno scavato, e svuotato, l’art. 27 comma 2, creando uno iato ingiustificabile fra prescrizione costituzionale e legislazione ordinaria.
Se infatti – per citare solo gli esempi più noti – mettiamo assieme le previsioni della c.d. legge Severino, l’informativa antimafia, le nuove misure previste nel d.d.l. Bonafede sull’anticorruzione, non mi sembra azzardato concludere come, almeno nel settore della pubblica amministrazione e in diversi ambiti d’interesse strategico per le imprese e l’economia, l’irrogazione della pena, in una delle sue diverse forme, preceda di molto l’accertamento della responsabilità. Peraltro, la stessa sottoposizione a procedimento, o processo, come evidenziava Satta, è già essa stessa una pena: e dunque, è evidente che la sospensione sine die della prescrizione equivale ad un’afflizione sine die dell’imputato, a una sorta di ergastolo processuale.
Al riguardo, non mi sembra inutile ricordare le parole della Corte costituzionale. Nella sentenza n. 124 del 1972, ribadendo la sua giurisprudenza costante, la Corte ha ricordato come “la disposizione dell’art. 27, secondo comma, Cost., nel dichiarare che l’imputato non é considerato colpevole sino alla condanna definitiva, vuol garantirgli l’esclusione della presunzione di colpevolezza durante tutto lo svolgimento del rapporto processuale (sent. n. 107 del 1957; vedasi anche sent. n. 115 del 1964): la condizione giuridica d’imputato – é stato osservato – si ricollega al processo, mentre la condizione giuridica di condannato, cioé di colpevole, segue il processo. E ciò, sia alla stregua del concetto stesso di colpevolezza (lato sensu), che per la dottrina generale del reato é comunemente intesa come presupposto indispensabile per l’applicazione della pena; sia in conformità alla espressione testuale usata dall’Assemblea costituente, che, nel contrasto delle opinioni, non ha sancito la presunzione d’innocenza, ma, con l’emendare l’originaria proposta della I Sottocommissione, ha voluto presumibilmente asserire che durante il processo non esiste un colpevole, bensì soltanto un imputato”.
Mi scuso per la lunga citazione, ma mi sembra che queste ponderate affermazioni possano costituire un faro anche culturale per il seguito del dibattito, utile per contenere i rischi di pericolose deviazioni giacobine, foriere di esiti imponderabili nella loro entità, ma certe nel loro impatto disastroso sul sistema.
Il secondo problema della riforma sono l’irragionevolezza del bilanciamento operato e il rischio di eterogenesi dei fini, alla luce del principio di ragionevole durata del processo ex artt. 111 Cost. e 6 CEDU.
L’obiettivo dichiarato della proposta – del tutto condivisibile – è assicurare che i colpevoli siano puniti, che non si sottraggano alla giustizia sfruttando escamotage processuali, e più in generale contenere gli sprechi di attività della macchina giudiziaria.
Con l’intervento operato, però, non si fa che scaricare sull’imputato tutto il peso delle inefficienze del sistema giudiziario: ogni ritardo, dilazione o rinvio dovuto a carichi di lavoro eccessivi o mal distribuiti, alle carenze di personale, agli atteggiamenti oziosi di tutto il personale del comparto, dai magistrati ai cancellieri, diviene processualmente irrilevante, e anzi normativamente legittimato e coperto, da questo provvedimento. Quasi come se il legislatore, anziché cercare di risolvere queste problematiche, le assumesse come una costante invariabile e immodificabile.
Tutte queste disfunzioni, ataviche nel nostro sistema e per nulla presidiate da adeguate sanzioni disciplinari, non avranno più alcuna conseguenza neanche di ordine processuale: si tratta di una sorta d’impunità dell’apparato, a integrale detrimento dell’imputato, che si vede destinato a languire nel limbo di una vicenda processuale senza termini.
A fronte del sacrificio indubbio che si opera nella sfera degli utenti della giustizia, non si può invocare alcun beneficio che valga a controbilanciarlo. La misura in questione, infatti, non farà che allungare ulteriormente la durata dei processi, acuendo vieppiù, anziché risolverle, le notorie patologie del sistema giustizia. Molti procedimenti e processi oggi vedono una conclusione, perché il magistrato preposto ha degli orizzonti temporali predeterminati da osservare, e delle “ghigliottine” perentorie da evitare. È chiaro, quindi, che ove si introducesse una sospensione sine die della prescrizione, la scansione temporale del processo verrebbe sfumata, così come ogni interesse “acceleratorio” alla sua rapida definizione. Proprio qui sta il rischio di eterogenesi dei fini: l’intento di assicurare i colpevoli alla giustizia non viene conseguito allungando i tempi del processo, né sottoponendo indiscriminatamente colpevoli e innocenti alla pretesa punitiva dello Stato per un periodo indefinito. Insomma, delle due l’una: o il legislatore vuole aggravare le patologie del sistema giustizia, moltiplicando numero e durata dei processi, e allora l’intervento è necessario e opportuno; oppure il legislatore è incorso in una sorta di aberratio ictus.
Al di là della provocazione, mi pare che oltre a un problema di contenuto, vi sia anche un problema di metodo.
Se, infatti, si vuole – come è doveroso – ricondurre il funzionamento della giustizia italiana entro un binario conforme sia all’esigenza di punire i colpevoli, sia ai parametri costituzionali e convenzionali dell’equo processo, non è certo dalla prescrizione che si deve partire, ma da altri aspetti “di apparato”, a monte: la disciplina dei termini e dei rinvii del processo, l’organizzazione e le dotazioni degli uffici delle procure e dei tribunali, una graduazione dei reati da perseguire in via prioritaria, la responsabilità disciplinare dei magistrati per i ritardi ingiustificati. Insomma, tutti quegli aspetti rispetto ai quali innumerevoli volte la Corte europea dei diritti dell’uomo ha condannato il nostro Paese. Torna alla mente il monito delle sentenze Bottazzi, Ferrari, A.P., e Di Mauro del 1999, in cui, rispetto ad esse, si afferma: “la reiterazione delle violazioni constatate dimostra che vi è un accumulo di inadempienze di identica natura e troppo numerose perché si possa considerarle incidenti isolati. Tali inadempienze riflettono una situazione che perdura, alla quale non si è ancora rimediato […] tale accumulo di inadempienze è pertanto costitutivo di una prassi incompatibile con la Convenzione”.
In tale quadro, l’intervento sulla prescrizione dovrebbe rappresentare un complemento, un posterius, da innestare sul tronco di una riforma organica del sistema, non certo la riforma salvifica cui affidare le sorti della giustizia.
Peraltro, le peculiari, e problematiche, coordinate che caratterizzano la realtà della giustizia italiana privano di pregio l’evocazione dell’argomento comparatistico, secondo il quale anche in altri ordinamenti occidentali sono previste cause di sospensione della prescrizione analoghe a quelle che oggi si vogliono introdurre. Lo slancio esterofilo può facilmente arrestarsi, se a condizioni di puro diritto, si sommano elementari osservazioni basate sul principio di realtà, cui da sempre la politica è più attenta dell’accademia: negli altri Paesi (Francia e Germania in primis) presi a paragone i processi durano da metà a un terzo rispetto a quelli italiani, come dimostra il rapporto OCSE 2013, più volte aggiornato. Ogni riforma va ovviamente valutata e meditata rispetto allo specifico contesto fattuale, prima ancora che giuridico, nel quale si immagina di inserirla: in questa prospettiva, è fin troppo facile osservare come una riforma della prescrizione così strutturata ha senso in ordinamenti in cui i processi hanno durata fisiologica, e in cui esistono risorse interne (giuridiche ma anche culturali) di autocorrezione e stimolo verso gestioni virtuose dei procedimenti; non altrettanto può dirsi per l’Italia, in cui, come anticipavo, l’intervento, se non accompagnato da correttivi che si muovano su un piano più generale e organico, sarebbe una comoda foglia di fico per coprire e aggravare ulteriormente disfunzioni già radicate.
Sempre a livello di metodo, scendendo su un piano di ragionamento molto più specifico, mi preme rilevare come gli estensori del progetto incorrano in una certa confusione fra l’istituto della sospensione e quello dell’interruzione. In tutti i settori dell’ordinamento, semplificando, l’effetto interruttivo della prescrizione è ricondotto a una manifestazione di volontà del titolare del diritto o della pretesa (in questo caso, lo Stato con la sua pretesa punitiva), che riafferma l’attualità dell’interesse a far valere la propria situazione giuridica; l’effetto sospensivo, invece, è collegato al verificarsi di fattori esterni, oggettivi e inevitabili, che impediscono di dar corso alla propria pretesa. Non per caso, il codice penale attuale, all’art. 160, già riconosce come causa d’interruzione tutti quelli atti in cui si manifesta l’interesse dello Stato ad attuare la propria pretesa punitiva: sentenza di condanna, decreto penale di condanna, richiesta di rinvio a giudizio, decreto di fissazione dell’udienza preliminare, misure di convalida del fermo e dell’arresto, provvedimenti che confermano le misure cautelari ecc.. Vengono riconosciute come cause di sospensione, invece, fatti estranei alla volontà delle parti processuali (richieste di rogatorie, autorizzazioni a procedere, legittimo impedimento ecc..); l’unica eccezione, peraltro apportata di recente, è prevista per la pronuncia della sentenza di condanna, e comunque per un tempo limitato e predeterminato, non certo sine die. Tutto questo per dire: l’intervento qui in esame trasforma quella che tipicamente dovrebbe configurarsi come causa d’interruzione in una causa di sospensione, con ciò rimettendo alla disponibilità di una delle parti, quella pubblica, le leve della durata del processo.
Un terzo e ultimo aspetto critico riguarda la compatibilità della misura con la funzione rieducativa della pena, anch’essa stabilita dall’art. 27 Cost.
Come ribadito dalla Corte costituzionale anche nella recente sentenza n. 112 del 2018, l’istituto della prescrizione trova “la sua ratio, da un lato, nella cessazione, con il passar del tempo, dell’allarme sociale generato dal reato (sentenze n. 393 del 2006 e n. 202 del 1971, ordinanza n. 337 del 1999); dall’altro, nel “diritto all’oblio” dei cittadini, quando il reato non sia così grave da escludere tale tutela (sentenza n. 23 del 2013). Tali finalità si riflettono nella tradizionale scelta di correlare il tempo necessario a prescrivere alla gravità del reato, segnata dal livello della pena edittale. Il legislatore – si è ulteriormente osservato – è certamente abilitato a introdurre deroghe alla regola generale da lui stesso dettata […] Resta in facoltà del legislatore, in specie, stabilire termini di prescrizione più lunghi di quelli ordinari per determinati reati, in ragione sia del particolare allarme sociale da essi generato, che conferisca loro «una “resistenza all’oblio” nella coscienza comune più che proporzionale all’energia della risposta sanzionatoria»; sia della speciale complessità delle indagini richieste per l’accertamento dei fatti integrativi dei reati stessi e della laboriosità della loro verifica processuale, «cui corrisponde un fisiologico allungamento dei tempi necessari per pervenire alla sentenza definitiva» (sentenza n. 143 del 2014). La discrezionalità legislativa in materia deve essere esercitata, peraltro, sempre nei limiti del rispetto del principio di ragionevolezza e in modo tale da non determinare ingiustificabili sperequazioni di trattamento”.
In questa prospettiva, il problema mi sembra duplice.
Da un lato, la sospensione a tempo indeterminato della prescrizione mina la funzione rieducativa della pena, dal momento in cui la sanzione, potendo intervenire anche a distanza di molto tempo dal fatto, viene a incidere su una personalità del reo inevitabilmente mutata nelle more: o nel senso che la rieducazione e il riallineamento alla tavola dei valori sociali sono avvenuti spontaneamente, o comunque nel senso che il disvalore del fatto si è perso nella notte dei tempi e non è dunque più possibile mettere in atto un percorso rieducativo effettivo ed attuale.
Dall’altro lato, la sospensione generalizzata dalla prescrizione per tutte le tipologie di reato, alla luce della portata afflittiva che essa indubbiamente possiede, potrebbe rappresentare una irragionevole e sproporzionata omogeneizzazione di trattamento per fattispecie anche marcatamente differenti sotto il profilo dei disvalore e dell’allarme sociale.